星期二, 3月 31, 2009

論文化資產保存法暫定古蹟程序之利弊--從臺北縣坪林尾橋指定古蹟案談起

論文化資產保存法暫定古蹟程序之利弊

從臺北縣坪林尾橋指定古蹟案談起

王奕晟*

要目

壹、研究題目與背景分析.. 2

貳、研究動機與目的.. 2

參、研究方法.. 3

肆、研究範圍、架構.. 3

一、臺北縣坪林鄉坪林尾橋沿革.. 3

(一)興建緣由.. 3

(二)洪患後之修復.. 4

(三)通行功能之轉型.. 4

(四)工損後之百廢待興──兼論坪林尾橋之建築特色.. 5

二、指定坪林尾橋為縣定古蹟之歷程.. 5

(一)新建工程之迫害.. 5

(二)提報人與臺北縣文化局之交涉.. 6

(三)指定為暫定古蹟與後續審議.. 7

(四)公告指定為古蹟.. 7

三、他山之石,可以攻錯──樂生案與中正紀念堂案之省思.. 8

(一)樂生案:利益衝突下之職權消極原則.. 8

(二)中正紀念堂案:政治衝突下之職權積極原則.. 9

四、論暫定古蹟程序之利弊.. 10

(一)暫定古蹟程序與職權原則之關聯.. 10

(二)職權原則適用之利與弊.. 12

五、結論:.. 13

(一)貫徹文資法暫定古蹟程序之立法意旨.. 13

(二)類型化、合理限縮行政機關之裁量權.. 14

(三)現行法下端賴行政機關之積極依法行政.. 17

伍、預期成果與貢獻.. 17

陸、參考資料.. 17


壹、研究題目與背景分析

中華民國九十五年十一月廿一日,臺北縣坪林鄉公所興建國中路至北宜公路銜接橋工程(現稱協德橋)[1],移除民國八年代坪林尾橋修繕後於拆毀護欄處重置之紀念碑文,並些微破壞既有護欄。後又為建人行步道,於九十六年九月之際,拆除坪林尾橋之二公尺護欄,導致坪林尾橋西岸兩側護欄,已有五公尺之距,失去對稱美感。提報人王奕晟獲悉此事,於同年九月十九日向臺北縣文化局反應破壞古蹟乙事,數次交涉之後[2],該局同年十月十九日方答覆「台端關心之坪林舊橋,並非本府已公告之古蹟,故並無文化資產保存法第30[3]之適用」,於是提報人立刻加以提報[4]十一月九日已在會勘會議通知單內明載本橋為「暫定古蹟」[5],但該人行步道工程卻持續施作,直至月底完工。由此,不難發現暫定古蹟之立法美意全然喪失,對於此制度之良窳,顯然仍有值得探究之處。

貳、研究動機與目的

  文化資產保存法納入暫定古蹟程序,係民國九十四年新修正時增訂,明定進入古蹟審查程序或有緊急情況時,主管機關皆可指定該物為暫定古蹟,以資保全。此制度之立法美意良善,但實行三年多以來,著名之案件,常顯示「過猶不及」或「拖延」等窘況,無法達成「保全」之目的。筆者鑑於親自啟動暫定古蹟程序之經驗,從中發覺現行制度賦予行政機關過大之裁量權,行政機關得拒適用「緊急情況」,而以通常行政作業程序拖延進入審查程序之時點,甚至進入認定為暫定古蹟程序後,處罰制度亦成效不彰,故本文欲研究本制度之良窳,並提出些許建議,期能更臻立法美意,達成保全珍貴文化資產樣貌之立法目的。

參、研究方法

  本文將以事實面與法律面來探究。先從坪林尾橋之沿革切入,佐以當初提報古蹟時蒐羅的各式史料,來說明本橋之文化、歷史價值,並說明本橋並非因利益衝突而提報,再敘述提報人踐行暫定古蹟程序之過程,和該制度所顯示的缺點。

  當上述事實確立之後,再探究本案所涉及之法律爭點,先以他山之石──即近來社會有名的「樂生案」與「中正紀念堂案」,這二個利益衝突的實例,分析其中涉及暫定古蹟程序部分,以及實行暫定古蹟程序之成效。文末,再回到本文所關心的主題──坪林尾橋指定古蹟案,析論現行制度過於強調行政機關依職權為之,遂使暫定古蹟制度之立法美意失焦,本文並試圖提出辦法,期能貫徹立法意旨,保護珍貴的文化資產。

肆、研究範圍、架構

一、臺北縣坪林鄉坪林尾橋沿革

(一)興建緣由

  臺北縣坪林鄉坪林尾橋,現稱坪林舊橋[6]。其興建緣由,紀念碑文曰:「坪林舊橋之興建,緣起日據時期,日人為運補由台北至宜蘭之軍用物資及郵件所需,嗣於民前二年(明治四十三年)擇定現址開始施工。斯時本省物資嚴重缺乏,造橋所需鋼筋水泥等建材均由日本本土先行船運至深坑,行經石碇,再利用人力馬匹沿途經由保甲路搬運至工地現場,以進行施工。造橋工程費時兩年,於民國元年(大正元年)[7]七月間完工通行。[8]

  本橋當年由士紳積極爭取,運補道路曾一度研議改途,後經庄長鐘榮富極力爭取,方於現址開工。是時物力缺乏,除鋼筋水泥等先進材料由日本輸入,其餘建材皆就地取材,並由鄉民協力興築完成。本橋為當時臺北至宜蘭間唯一的交通橋樑,擔負著臺北至宜蘭間交通的重責大任,建造之需求並非全是日本政府的考量,且當時建造經費總督府無法全額負擔,故係由官民共同興建而成。本橋在通車初期,日本總督曾數度經過本橋,在民國五十七年坪林新橋通車前,本橋銜接後山與臺北的生活機能,實乃功不可沒,實可謂是一百年前的「雪山隧道」。

(二)洪患後之修復

  紀念碑文載:「第一座橋墩曾於民國十三年(大正十三年)間遭洪水沖毀流失,旋由日方派工程師浦田佐先生來台[9],配合協助本地百姓完成修復屹立至今。當時完成鋼筋水泥土製的坪林舊橋,橋身九十七公尺,寬四公尺」當年淹大水,水勢相當洶湧,幾乎整個文山地區皆無一倖免,新店大坪林一帶更是水鄉澤國;上游坪林地區也不遑多讓,故坪林尾橋之一根橋墩也難逃此劫。據筆者先祖父回憶,當年他才5歲,曾為看大水而遭長輩臭罵一頓,目前龜山水力發電所依然留著當年最高水位的記號,寫著「大正十三年八月五日午后七時三十分」[10]。而當今坪林尾橋之雛貌,就是民國十三年修復後的樣貌。

(三)通行功能之轉型

  紀念碑文曰:「坪林舊橋橫跨北勢溪,曾為連接台北與宜蘭間之唯一交通橋樑。民國三十五年北宜公路正式通車,東[11]西往來車輛絡繹不絕於途,舊橋風光更趨鼎盛,此一盛況持續不斷。直到民國五十九年,坪林新橋(坪林橋)完工通車,逐漸取代舊橋交通樞紐地位,舊橋功成身退,居扮演鄉內交通橋樑角色。民國八十七年七月二十四日,坪林拱橋完工通車,正式取代坪林舊橋扮演鄉內交通橋樑角色,民國八十八年六月鄉公所遂將坪林舊橋規劃為供行人通行及欣賞山水景觀之行人徒步區。歲月催老,風光難在,追念坪林舊橋歲月,謹勤銘記以供後人垂思。」由於橋樑寬幅過窄,無法便利車輛雙向通行,故政府興建坪林新橋代之,而坪林尾橋西岸由於公路總局總站仍設在此處,故在民國七年代末期總站尚未遷離之前,坪林尾橋仍發揮其應有的交通功能,直到民國八十七年才轉型為人行使用,惟迄今仍有機車騎士路過。

(四)工損後之百廢待興──兼論坪林尾橋之建築特色

  本橋受興建工程而受損,原橋面設有宮燈等措施,惟樣貌殘破,指定為古蹟後,正待後續之修繕工作。而本橋也入選「尋找十大土木史與史蹟作品競賽」。

坪林尾橋是十分早期的建築,根據二村悟、後藤治教授的文章記載,本橋採用當時最先進的技術(鋼筋混凝土),除了椼架之外,橋腳是鋼筋混凝土外而飾以石板而成,當時有椼架的橋樑,即便是日本本土也只有一座,更顯得該橋的價值所在,也可看見日人對於先進技術的引進,不分母國、殖民地,一律適用。

此外,當年供行人通行之用的橋樑,在山間多半是鐵索橋,使用鋼筋混凝土來施作,也是相當的罕見;又,在那個鋼筋混凝土技術不甚成熟的年代,所建築的橋樑還可以屹立這麼久,實在是相當的難能可貴。[12]

坪林尾橋建築在北勢溪上游岩盤上,以岩盤為基底,地基略淺。為保護橋墩穩固,採用船形破水式(嘩嘴型)橋墩,橋墩與溪水流方向未成直角交會,而是斜斜交會,以減少水流對橋墩的衝撞力。根據溪水的水流速度不同,每根橋墩的方向都有些許差異,展現了建築師的工藝智慧。

日本建築師採用對稱圖形建造坪林尾橋,屬於巴洛克式建築,巴洛克風格源自於歐洲的義大利,曾在十七世紀風行各國。日人引進此風格,隱含象徵著權力、財富與殖民,在建築上之展現。

戰時物資缺乏,故水泥及鋼筋皆來自於日本本土,且鋼筋十分纖細;其餘建材諸如砂石等,於北勢溪就地取材,呈現戰時克勤克儉的節約風格。

北勢溪水過坪林尾橋後,產生石灘,水花顯現白光,佐以青綠澄澈溪水,加以該橋的巴洛克式風格,展現出迷人的旖旎風景,足以令人流連忘返。

二、指定坪林尾橋為縣定古蹟之歷程

(一)新建工程之迫害

  本橋係受新建工程而受損,施工單位於九十五年十一月廿一日動工之際,便移除紀念碑文,但因該碑文並非古蹟,故提報人暫予容忍。但已有些許護欄已然位移。

  惟施工機關為建人行步道,在未得上級機關之允許下(「動工後」方檢具工程變更資料呈報上級機關,但似乎未得准許),逕直接拆除坪林尾橋護欄之一部,於是提報人立向上級機關陳情,希求保護本橋之完整性。

(二)提報人與臺北縣文化局之交涉

  九十六年九月十九日,提報人將破壞情事向臺北縣文化局陳情,文化局九月廿七日回函稱:「台端來信已由本局文化資產課答覆中,答覆內容奉簽准後,本局將儘快為台端回覆。謝謝台端的來信!九月廿八日曰:「台端來函敬悉。有關坪林舊橋保存事宜,本局將儘速至現場勘查,後續處理情形再另行函復。」距離發現侵害情事,已經過了至少半個月以上的光陰。

之後,十月十一日再次回函,採信坪林鄉公所的說詞,回稱:「有關坪林舊橋保存事宜,本局業於本(96)年102日會同鄉公所現勘,發現該橋橋面以上部份已改建,僅橋墩係原有構造物,非常優美,值得保存。實際上公所亦將該橋規劃作為鄉內景觀點保存,本次工程僅作橋面之銜接,並無破壞之行為,而橋樑上之機電管線相當雜亂,鄉公所將予整理及美化,並作為人行景觀橋供遊覽之用。」惟本案弔詭的是,破壞古蹟者竟然是地方機關,且該機關之公務員對於本橋之歷史縱未曾深究,但理應知道本橋在民國八年代前,皆是維持舊貌(尤其公務員多是在地人,長期在公所內工作,不可能毫無知悉),但施工單位為遮掩迫害古蹟乙事,便答辯稱:「該橋橋面以上部份已改建」,而主管機關也不察,直接採信認為這座古橋多半非古物,不僅不告知陳情人此橋尚非古蹟,而且仍以不具任何拘束力之函件,來回復陳情人。

由於來函皆無拘束力,依然放任包商繼續在古橋上施工,又經過數次去函,十月十九日文化局終於誠實地告知提報人:「台端關心之坪林舊橋,並非本府已公告之古蹟,故並無文化資產保存法第30條之適用,且經本局於本(96)年102日現勘,該橋橋面基礎已改建為鋼構材質,橋面以上確已改建,水泥護欄若是原物,應是原物拆卸後重組,會勘時本局亦建議鄉公所宜儘可能保存水泥護欄, 台端之建議將函請鄉公所儘量採納辦理。」最後,十月廿二日,提報人立刻加以提報,並將正本改向行政院文化建設委員會文化資產總管理處籌備處陳情,副本寄到文化局。該處於十月卅一日回函,明載「旨揭王君陳述之文化資產已遭遇緊急情況,建請依據文化資產保存法第17條啟動暫定古蹟機制,以避免文化資產遭受破壞。」但文化局十一月六日復文建會函,仍稱並無列入暫定古蹟之必要。但過了三天,十一月九日,發函說本橋已列入暫定古蹟,所以目前可以推測進入暫定古蹟程序之時點,應是十一月九日,這和提報人第一次反應破壞情事,已經過了將近兩個月。至於提報人提報時護欄之殘骸尚留在現場,但經過冗長的公文程序後,包商已將殘骸當做廢棄物運走丟棄,不知流落何方。

文化局十一月五日回函:「台端提報『坪林舊橋』指定古蹟乙案,本局業於本(96)年1029日函復,請 台端依文化資產保存法第12條規定填具該建造物之內容及範圍,俾本局依規定辦理後續相關事宜。」但此表格在文化局網站提供下載處,仍是民國九十四年前(文資法修法前)的表格(那時並無民眾提報適格),故提報人再照該局指示,立刻返家,取得文化局十月廿九日提供之提報表格,並立刻填妥,於十一月二日用電子郵件寄出,十一月五日再用掛號寄出書面,但真正啟動暫定古蹟程序究為何日?提報人認為還是十月廿二日,因為文資法第12條並未規定提報人須填妥何種文件方屬適格提報,但文化局列入暫定古蹟,已是十一月九日。由此,不難發現行政機關的裁量範圍十分廣大,究竟要何時啟動程序?隨其任意決定。而提報表格這類文件,在網路上竟找不到適合版本,政府資訊除應公開外,更應適時更新為是。

或許是基於本案,臺北縣政府於九十七年二月一日公告「臺北縣政府文化局97年度人民申請案件處理期限表」[13],明定指定為暫定古蹟事件須於七日內審畢,故現在應不會再發生有如坪林尾橋指定為古蹟案,經過將近兩個月才完結的情事。

(三)指定為暫定古蹟與後續審議

  九十六年十一月九日認定為暫定古蹟後,同年十二月十日審議委員到現場會勘,一致肯認本橋之文化、歷史、建築價值,並認為政府要儘快提撥經費,補強橋墩受侵蝕的部分。惟坪林鄉公所財經課長林書宇仍在一旁跟委員稱提報人「浪費行政資源」,實乃令提報人哭笑不得。

  九十七年四月廿二日,中國時報北縣版頭版以「防護坪林舊橋 古蹟通過有望」為題,報導本橋的故事。最後,聯合報北縣版以「坪林舊橋 樹林十三公列古蹟」,說明本橋已於八月十二日通過古蹟審議,成為縣定古蹟。

(四)公告指定為古蹟

  九十七年九月十六日,臺北縣政府以北府文資字第0970008943號公告[14],指定坪林尾橋為本縣第58處縣定古蹟,同時亦成為坪林鄉第1處古蹟。

三、他山之石,可以攻錯──樂生案與中正紀念堂案之省思

(一)樂生案:利益衝突下之職權消極原則

  樂生療養院案,是樂生療養院(行政院衛生署樂生療養院)院民和新莊地區居民之利益衝突,究竟是樂生院民居住權為要?還是興建捷運新莊線比較值得?站在不同的立場,會有不同的見解。

一九九五年,院民們在臺北市政府捷運局選定院址作為捷運新莊機廠後,旋即組成「樂生保留自救會」,和政府機關交涉過程中,曾有數次與會學者肯認樂生療養院具有文化資產保存價值,但始終「只聞樓梯響」而未有下文,最後臺北縣政府於○○四年九月十三日表示:「基於縣府整體考量及全縣縣民權益,歉難進行古蹟審查程序」,於是方有呂前副總統:「那國家要賠很多錢……你咁賠得起?」斯言。至於同情院民遭遇的青年學子,相當關心院民將失去家園的無奈與無助,特於二○○四年二月成立「青年樂生聯盟」,並以申請指定古蹟方式,替院民們發聲。[15]

在憲法之框架下,本案不能全以「人數」來作為衡量孰優孰劣的指標;若真要從中取捨,犧牲的群體亦須擁有更為合理的對待,方屬公平之理。本案中有關兩集體權主體之實體利益衝突,所牽涉的問題相當廣泛,恐非本文能論及,故本文僅針對此案所涉及的暫定古蹟程序乙事稍加析論。

  在樂生案中,學生團體力保樂生院民之居住權,並認為樂生療養院深具文化及歷史價值,故申請指定其為古蹟。而有關機關,或許基於選舉考量,多先肯認該建築為暫定古蹟,但對於指定古蹟乙事興趣缺缺,特別是新莊捷運改道已難,在選票考量之下,多數人之交通利益似乎較值得保護,故先用「暫定古蹟」這顆「止痛劑」來濟燃眉之急。○○五年十二月十二日,行政院文建會在各方催促之下,依文化資產保存法第101條規定行使「代行處理權」,首度引用文資法第17條指定樂生院為「暫定古蹟」,但○○六年六月十二日暫定古蹟審查程序到期,未再延長六個月[16],但問題依舊存在,無法解決。

  由此,不難發現「暫定古蹟」僅是利益衝突時之鬥爭手段,而失去討論該建築的歷史、文化特色之機會,實屬相當可惜的憾事。從而,行政機關依職權為之,消極處理這類爭議,似乎默認了暫定古蹟這個程序,只是一個權宜之計,並無鴻圖大業可言。則暫定古蹟之立法美意,只能徒呼負負矣。

(二)中正紀念堂案:政治衝突下之職權積極原則

  同樣的衝突情形,又發生在臺北市的著名景點──中正紀念堂。但這和樂生案不同,並非人民基本權利相衝突之情形,而係意識形態,或政治鬥爭的慘況。中正紀念堂之存在,過去受過威權統治禍害的民眾,相當不能認同,但法治國下的責任原則要求責任僅止於一身,禁止隔代報復,故「錯誤的歷史,應闡明」,但基於寬容原則,闡明歷史真相不代表不可遺忘,而期不蹈覆轍。[17]尤其在社會並無共識下,逕行違反依法行政原則,規避立法院的監督,此乃相當不好的示範。

  縱然有學者認為臺北市政府為「對付」教育部的錯誤,以法律作為政治鬥爭工具不甚妥當[18],但文建會也不遑多讓,更改「暫定古蹟條件及程序辦法」與「古蹟指定及廢止審查辦法」,將該建築物指定為國定古蹟後,即取代臺北市政府對於暫定古蹟的管轄權,但取代的目的不在於保護,而在於政治鬥爭。

依據文資法舊施行細則第39條之12項雖然有國定古蹟優於地方政府指定古蹟的效力,但這項規定在二○○五年修正後已不存在,此乃非立法疏漏,而是明載「雙重保護」──亦即各級主管機關皆有對同一古蹟管理權的依據,故臺北市政府沒有理由排除文建會對同一古蹟的管理權,而文建會亦同。

  惟從本案中,不難發現主管機關為維護古蹟建築之完整,如何積極適用暫定古蹟程序以資保全,若不考慮政治鬥爭這個複雜因素,主管機關能依職權,在緊急狀況下,迅速地發動暫定古蹟程序,保全了中正紀念堂的圍牆,則發揮了暫定古蹟程序之立法美意。可惜的是,在中央與地方間為此政治議題不斷鬥爭下,美意也走味了。而這樣子的爭議,尤其是涉及中央與地方間的鬥法爭奪戰,在大法官作出不受理決議後[19],未來若又發生類似的問題,只能有賴有關機關本於維護文化資產的崇高精神,適當妥切的充分溝通,來依法行政。

  

四、論暫定古蹟程序之利弊

(一)暫定古蹟程序與職權原則之關聯

暫定古蹟程序,係我國立法的新嘗試,賦予行政機關為保全古蹟不受損害,而有緊急裁量權,規定在民國九十四年新修正之文化資產保存法第17條:

1項 進入古蹟指定之審查程序者,為暫定古蹟。

2項 具古蹟價值之建造物在未進入前項審查程序前,遇有緊急情況時,主管機關逕列為暫定古蹟,並通知所有人、使用人或管理人。

3項 暫定古蹟於審查期間內視同古蹟,應予以管理維護;其審查期間以六個月為限。但必要時得延長一次。主管機關應於期限內完成審查,期滿失其暫定古蹟之效力。

4項 建造物經列為暫定古蹟,致權利人之財產受有損失者,主管機關應給與合理補償;其補償金額,以協議定之。

5項 第二項暫定古蹟之條件及應踐行程序之辦法,由中央主管機關定之。

  立法理由,行政院版本指出:「一、本條新增。二、邇來發生許多具古蹟價值之建築物於指定前或指定審查作業進行中,其所有人為抗拒古蹟之指定,而在短時間內將古蹟拆毀之情事,如北投穀倉、大稻埕李春生教會等,導致文化資產之損害,爰新增有關暫定古蹟之規定如上,以保全文化資產;惟經指定為暫定古蹟,對於所有人之財產權易造成限制,爰規定應予以合理之補償。三、有關第一項之審查程序,係依第十三條第三項所定辦法辦理。[20]

  不論提報人係個人、團體還是建造物權利人,依據文資法第12條或第14條加以提報,提報後進入古蹟指定之審查程序,而使其「視同古蹟」之行為,在行政法學上稱為「對物的一般處分」(sachbezogene Allgemeinverfügung; dingliche Allgemeinverfügung),即德國行政程序法第35條後段之「有關物之公法性質……之行政處分」,我國行政程序法第92條第2項後段規定:「有關物之設定、變更、廢止或其一般使用者,亦同(行政處分)。」[21]從而,坪林尾橋之公法性質,在臺北縣政府啟動古蹟審查程序之一般處分後,成為「暫定古蹟」,進而被「視同古蹟」。

  此種對於「物」之規制處分,學者引述德國通說表示:「係用以作為『人』之權利義務之根據,因而亦間接及於人,而有對人之效力。由於此一規制所涉及者,為與該特定物產生關聯,從而界定其範圍(內)之多數人(權利義務),故亦將其納入一般處分之概念。[22]由此,坪林尾橋被「視同古蹟」後,復依文資法第17條第3項規定,應予管理維護,主管機關應於六個月內完成審查,必要時得延長一次。再依同條第5項之授權,行政院文建會訂定之「暫定古蹟條件及程序辦法」第3條,主管機關應邀集專家學者及有關機關代表成立暫定古蹟處理小組,處理文資法第20條有關古蹟之管理維護規定。

  縱使本法立意良善,但是否真能貫徹立法美意?三年多來的實踐情形,不甚樂觀,已如前述。關於暫定古蹟程序之啟動,此行政程序並未額外立法,故應回歸行政程序法[23]為之。行政程序法第34條規定,「行政程序之開始,由行政機關依職權定之。但依本法或其他法規之規定有開始行政程序之義務,或當事人已依法規之規定提出申請者,不在此限。」本條規定闡明行政程序之開始,不外乎由行政機關「依法律規定」、「基於人民申請」或「依裁量」而開始之三種情形,現行文資法第17條第2項規定,僅行政機關遇有緊急狀況時,「得」逕列為暫定古蹟,主要屬於「依裁量」而開始之情形,行政機關除有義務開始行政程序之情形外,對於「是否」、「何時」、「如何」開始行政程序,則以「合義務裁量」(便宜原則Opptunitätsprinzip)決定之。惟依當時情況,行政機關須採取行動始為合法時,此時裁量縮減至零,應立即開啟程序,採取必要措施。[24]但文資法並無課予行政機關「何時」有義務採取必要措施,僅以「得」字賦予其廣大的裁量權,故縱使「裁量縮減至零」,行政機關要消極地不採取必要措施,仍無可奈它何。

民眾之提報僅係促使行政機關依職權介入之「建議」(Anregung),此建議為一種無拘束力之「提示」(Hinweise[25],故暫定古蹟程序之發動,原則上是由主管機關依職權主動為之,當事人之申請僅是促其發動之原因之一。文建會亦有一則函釋,闡明「文資法第14條古蹟指定審查程序之發動,主管機關依職權本得自行為之,並不限於建造物所有人申請而已。如非建造物所有人提出古蹟指定申請,則屬文資法第12條列冊追蹤之程序。[26]亦是明揭此旨。

考諸立法故實,當初立法委員對於本條文有多加著墨者,陳學聖委員、洪秀柱委員對於「得」字並無意見,僅對於暫定古蹟之程序時限有所討論[27]。不過陳麗惠等委員提案,其版本第27條之21項:「各級主管機關對轄區內具古蹟價值之文化資產列冊登記為暫定古蹟,並採取與古蹟相同之管理維護措施。」則是明確課予行政機關有開啟暫定古蹟程序之義務,縱然實行上或許過於理想而難以施行,但此立法條文課予行政機關應有「積極」義務的精神,仍值得採取。

  

(二)職權原則適用之利與弊

現行條文之所以採取「得」字,或許是遷就現實而必須賦予行政機關充分的裁量權,畢竟陳麗惠等委員提案的版本,將主管機關轄內具有文化資產價值者皆列為暫定古蹟,此舉縱使對於文化資產採取嚴格的保護措施,但顯難期待行政機關有足夠的能力,詳查轄內有哪些值得保存的文化資產,進而達成立法目的;且若真的皆認定為暫定古蹟,若涉及私有產權者,由此產生的糾紛,反會使得行政機關處理有關事件治絲益棼,而無法增進行政效能。從而,採取職權原則,依據「職權進行原則」(Prinzip des Amtsbetriebs),如何推展已開始之行政程序,由行政機關決定;依據「職權調查原則」(Untersuchungsgrundsatz),是否調查、如何調查,行政機關得以「自由心證主義」(Grundsatz der freien Beweiswürdigung)來決定[28],如此一來,行政機關推行政務較不會礙手礙腳,而行政效能也將明顯提昇,文化資產亦將更受保護。

惟上述理想,皆構築在行政機關積極地依法行政、推動政務,但行政機關若消極不為之,尤其是法條上指出的「緊急狀況」,若採取極為嚴格的認定標準,或用各式理由解釋加以開脫,以規避條文之構成要件,而以冗長的行政作業程序來處理暫定古蹟一事,此舉將釀成不堪的後果有二:一來,不僅無法貫徹「暫定」古蹟之立法目的;二來,更使古蹟之安全完整備受威脅,甚至讓暫定古蹟程序成為「壓死駱駝的最後一根稻草」[29]──若風聲提早走漏,古蹟在前一夜付之一炬的事件,也在所多有。故行政機關即使「欲」將該物列入暫定古蹟,在「列入之前」,仍有相當大的「餘地」,供有心人士從中作梗,使得暫定古蹟程序無法即時發揮保護的功能,這是一件令人痛心的事。

  故採取職權原則,有利有弊,但現階段的實行情形似乎是弊大於利,使得暫定古蹟程序成為具文,故本規定應有檢討的空間。

五、結論:

(一)貫徹文資法暫定古蹟程序之立法意旨

  誠如立法理由所稱,之所以增訂這個條文,乃是鑑於「所有人為抗拒古蹟之指定,而在短時間內將古蹟拆毀之情事」所為的立法。但坪林尾橋指定古蹟案,並非如立法理由所指之情形而受到迫害,而是地方公所為興築樓梯而恣意拆毀古橋,之後用「非古物」之理由加以搪塞,而主管機關文化局亦不親自調查,遂相信地方公所的答辯,但最後終於「紙包不住火」,方將坪林尾橋並非古蹟一事告知提報人,這一來一往的公文往返,耗費了不少時間,並使得坪林尾橋持續受到毀損,難以恢復舊貌。

  故文化資產保存法第17條有關暫定古蹟程序之立法目的,應在於「即時」保護古物,而對古物現貌定「暫時狀態」之「假處分」以資「保全」,但現行條文一概賦予行政機關「得」依職權加以認定,卻在實質上已是裁量縮減至零之情形時,仍讓行政機關形式上仍有稱「非屬緊急狀況」之答辯機會,這樣顯然已悖離立法美意,不甚妥適。故應思索如何修法,改善行政機關「職權原則肥大化」現象,期能貫徹文資法暫定古蹟程序之立法意旨。

(二)類型化、合理限縮行政機關之裁量權

  故此,本文建議從文化資產保存法第17條修起。本條規定第2項應採取和當時陳麗惠委員類似的想法,修訂為「具古蹟價值之建造物在未進入前項審查程序前,遇有緊急情況時,主管機關逕列為暫定古蹟,並通知所有人、使用人或管理人。」由於暫定古蹟程序依照該條第3項,原則上為六個月,必要時得再延長六個月,似乎對於涉及私有產權爭議者之權利人,有時限上之不利益,故修法時應考慮是否有其他權宜措施,或者考慮縮短涉及私權爭議時應有之審查時限,或依據第4項給予合理之補償。

坪林尾橋案施工機關觸犯文化資產保存法第30條前段:「營建工程及其他開發行為,不得破壞古蹟之完整、遮蓋古蹟之外貌或阻塞其觀覽之通道。」但由於主管機關消極的認定,甚至連認定後施工單位仍續行施作違法的樓梯直到完工,仍無主管機關出面執法。為解決此等亂象,應考量民國九十四年修法,立委們為使文化資產保存法成為「有牙齒的老虎」,增訂許多處罰條文,充當老虎的假牙,但這些條文對於行政機關殆於即時指定為暫定古蹟者,並無適用之餘地,相當可惜,故建議修法時配合第17條一併調整。

下表乃本文對於文化資產保存法有關暫定古蹟程序條文之修法建議。

表:文化資產保存法修正草案 王奕晟試擬

現行條文

建議修正條文

說明

第十七條

進入古蹟指定之審查程序者,為暫定古蹟。

具古蹟價值之建造物在未進入前項審查程序前,遇有緊急情況時,主管機關逕列為暫定古蹟,並通知所有人、使用人或管理人。

暫定古蹟於審查期間內視同古蹟,應予以管理維護;其審查期間以六個月為限。但必要時得延長一次。主管機關應於期限內完成審查,期滿失其暫定古蹟之效力。

建造物經列為暫定古蹟,致權利人之財產受有損失者,主管機關應給與合理補償;其補償金額,以協議定之。

第二項暫定古蹟之條件及應踐行程序之辦法,由中央主管機關定之。

第十七條

進入古蹟指定之審查程序者,為暫定古蹟。

具古蹟價值之建造物在未進入前項審查程序前,遇有緊急情況時,主管機關逕列為暫定古蹟,並通知所有人、使用人或管理人。

暫定古蹟於審查期間內視同古蹟,應予以管理維護;其審查期間以六個月為限。但必要時得延長一次。但涉及私有產權者,得依權利人之申請,縮短審查期間,惟不得少於一個月。主管機關應於期限內完成審查,期滿失其暫定古蹟之效力。

建造物經列為暫定古蹟,致權利人之財產受有損失者,主管機關應給與合理補償;其補償金額,以協議定之。

第二項暫定古蹟之條件及應踐行程序之辦法,由中央主管機關定之。

一、第一項未修正。

二、第二項現行條文遇有緊急情況時,一概以「得」字賦予行政機關廣大之裁量權,惟暫定古蹟制度實行以來,行政機關遇有裁量縮減至零,或無法迅速認定為暫定古蹟,使得暫定古蹟程序之保護目的全然喪失,爰將條文修正為「應」,課予行政機關之積極義務,以保護珍貴之文化資產。

三、文化資產或涉及私權爭議者,配合第二項之修正,將對私權行使造成重大影響,第三項原訂之暫定古蹟審查期間仍顯過長,故此賦予權利人得依申請縮短審查期限,以免釀成未定狀態之期間過長而有種種不利益之情形。

四、第四項、第五項未修正。

第九十七條

有下列情事之一者,處新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰:

一、古蹟之所有人、使用人或管理人,對古蹟之修復或再利用,違反第二十一條規定,未依主管機關核定之計畫為之。

二、古蹟之所有人、使用人或管理人,對古蹟之緊急修復,未依第二十三條規定期限內提出修復計畫或未依主管機關核定之計畫為之。

三、古蹟、自然地景之所有人、使用人或管理人經主管機關依第二十四條、第八十一條規定通知限期改善,屆期仍未改善。

四、營建工程或其他開發行為,違反第三十條、第五十條第二項、第七十五條或第八十六條第二項規定者。

五、發掘遺址或疑似遺址,違反第四十五條、第四十六條或第五十二條規定。

六、再複製公有古物,違反第六十九條第一項規定,未經原保管機關 () 核准者。

有前項第一款、第二款及第四款至第六款情形之一,經主管機關限期通知改正而不改正,或未依改正事項改正者,得按次分別處罰,至改正為止;

情況急迫時,主管機關代為必要處置,並向行為人徵收代履行費用;第四款情形,並得勒令停工,通知自來水、電力事業等配合斷絕自來水、電力或其他能源。

有第一項各款情形之一,其產權屬公有者,主管機關並應公布該管理機關名稱及將相關人員移請權責機關懲處或懲戒。

第九十七條

有下列情事之一者,處新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰:

一、古蹟之所有人、使用人或管理人,對古蹟之修復或再利用,違反第二十一條規定,未依主管機關核定之計畫為之。

二、古蹟之所有人、使用人或管理人,對古蹟之緊急修復,未依第二十三條規定期限內提出修復計畫或未依主管機關核定之計畫為之。

三、古蹟、自然地景之所有人、使用人或管理人經主管機關依第二十四條、第八十一條規定通知限期改善,屆期仍未改善。

四、營建工程或其他開發行為,違反第三十條、第五十條第二項、第七十五條或第八十六條第二項規定者。

五、發掘遺址或疑似遺址,違反第四十五條、第四十六條或第五十二條規定。

六、再複製公有古物,違反第六十九條第一項規定,未經原保管機關 () 核准者。

有前項第一款、第二款及第四款至第六款情形之一,經主管機關限期通知改正而不改正,或未依改正事項改正者,得按次分別處罰,至改正為止;情況急迫時,主管機關代為必要處置,並向行為人徵收代履行費用;第四款情形,並得勒令停工,通知自來水、電力事業等配合斷絕自來水、電力或其他能源。

有第一項各款情形之一,其產權屬公有者,主管機關並應公布該管理機關名稱及將相關人員移請權責機關懲處或懲戒。

主管機關殆為必要之處置時,上級機關應代為必要處置,並向行為人徵收代履行費用,並公布該管理機關名稱及將相關人員移請權責機關懲處或懲戒。

一、第一項未修正。

二、本條第二項中段配合第十七條第二項修正,爰將「得」字改為「應」字,課予行政機關即時之保全義務。

三、第三項未修正。

四、增訂第四項規定,課予行政機關消極處理暫定古蹟等情事時,上級機關應代為處置之義務,並追究殆於處理者之行政責任,以保護珍貴之文化資產。

(三)現行法下端賴行政機關之積極依法行政

  在現行條文下,仍有賴行政機關本於良知,即時啟動暫定古蹟程序。尤其坪林尾橋一案,在民眾皆以為該橋「本來就是古蹟」之認識下,應在第一時間闡明該橋並非文資法上之古蹟,而使得民眾得以即時加以提報,以保障珍貴的文化資產,方是人民之福。

伍、預期成果與貢獻

  職權原則便於行政機關推行政務,但行政法上之原理原則多為抽象學理,一般行政官員實行起來,不是「過猶不及」,就是「消極為之」,但一律課予行政機關之作為義務,有時會過於不切實際而無法達成立法目的,制度應如何設計?仍有討論空間。關於暫定古蹟之制度,民國九十四年之立法究竟參考何國,立法理由並無指明,但仍應有比較法之探討實益。

關於暫定古蹟程序,若非集體權利益衝突或政治衝突者,應一律以職權原則為準據,並例外設計除外制度,方能彰顯暫定古蹟程序之立法美意;惟涉及有如樂生案及中正紀念堂案之爭議案件,將暫定古蹟程序當成鬥爭工具,而失去討論文化資產價值時,對於類似此等爭議而產生的暫定古蹟事件,是否也適用前揭原則,而且結論雷同?或有其他方式可以解決?這類問題都是可以進一步詳加研究者。

陸、參考資料

一、書籍

  • 吳庚,行政法之理論與實用,自版,969月增訂十版。
  • 陳敏,行政法總論,自版,96105版。
  • 臺北縣坪林鄉公所,坪林鄉志,自版,民國916月,387-388頁。
  • 臺北縣坪林鄉公所,歲月,自版,民國907月,21-22頁。

二、期刊論文

  • 二村悟、後藤治,台北縣坪林郷:坪林舊橋について,都市與建築保存之相關法令與技術-中日國際研究交流座談會,國立文化資產保存研究中心センター,國立台灣科技大學、國立科學博物館産業技術史資料情報センター,工學院大學建築系,200611月,30-33頁。
  • 張益仁、戴允華、鄧菁菁,坪林舊橋再造與生態園新生──Storyline為發展模式,教育資料與研究,2003年,46-70頁。
  • 李建良,人性何在?尊嚴何價?──樂生人權的憲法重量,臺灣本土法學雜誌,86期,20069月。
  • 李惠宗,一塊布幔的爭執──談行政組織上的形式合法性與實質正當性,月旦法學教室,57期,20077月。
  • 林騰鷂,國立中正紀念堂之改名與暫定古蹟──依法行政原則與對物的一般處分,臺灣本土法學,96期,20077月,194-195頁。

三、其他重要參考資料

  • 坪林鄉公所製,坪林舊橋沿革(記事)石碑,民國895月。


* 國立政治大學中國文學系四年級學生,雙主修法律學系,教育學程。坪林尾橋古蹟提報人。

[1] 此橋違反都市計畫法(第45條,第51條,第52條),目前仍屬公家違建狀態,由於此橋和既有道路實益雷同,臺北縣坪林鄉公所將本工程與北段工程「國中路都市計畫道路」(銜接國中路至北宜高速公路,現稱保坪橋)一併以「消防救災」名義申請興建,惟本工程實和救災無涉,當初上級機關核准其興建顯然違法。依照都市計畫法等相關規定,在法定程序未踐行之前不得興建,至於強行建築後,依該法精神,應予拆除為妥。關於本工程之違法爭議,本文僅論本工程之興建,間接促成坪林尾橋指定為古蹟一事,其餘細項治絲益棼,本文將略而不談。有興趣者,可搜尋「國中路至北宜公路銜接橋」一詞,網路上有相關文章能供進一步之了解。

[2] 守護北勢溪部落格主編,受損的坪林舊橋,守護北勢溪部落格,2007.10.14,網址:http://tw.myblog.yahoo.com/protect-pingling/article?mid=24&prev=26&l=f&fid=12,或http://www.peopo.org/probinglaw/post/7393(最後拜訪日期:97111

[3] 文化資產保存法第30條前段:營建工程及其他開發行為,不得破壞古蹟之完整、遮蓋古蹟之外貌或阻塞其觀覽之通道。

[4] 守護坪林舊橋公民記者,坪林舊橋98歲,不是古蹟?!,守護北勢溪部落格,2007.11.03,網址:http://www.peopo.org/probinglaw/post/8198,或

http://tw.myblog.yahoo.com/protect-pingling/article?mid=44&prev=64&next=28&l=f&fid=12(最後拜訪日期:97111

[5] 北府文資字第0960011267號會勘通知單。

[6] 為和之後興建之坪林橋(現稱坪林新橋)、坪林景觀橋(現稱坪林拱橋)以資區別,故稱「坪林舊橋」。臺北縣政府指定古蹟後,將本橋回復成原名「坪林尾橋」,故本文亦隨之改稱該橋為古名,合先敘明。

[7] 原碑文誤刻為明治四十五年,茲依照傳統年號更正為大正元年。詳參Tony的自然人文旅記(0263):坪林印象,網址:http://www.tonyhuang39.com/tony0263.html(最後拜訪日期:97111

[8] 坪林鄉公所製,坪林舊橋沿革(記事)石碑,民國895月。

[9] 一方、案内板には、第一番目の橋脚が洪水に遭って毀損・流失し、日本人技師「浦田佐」

が現地の人と協力して修復したとしている。しかし、浦田佐という建築、土木関係の技

師については今のところ明らかではない。詳參二村悟、後藤治,台北縣坪林郷:坪林舊橋について,都市與建築保存之相關法令與技術-中日國際研究交流座談會,國立文化資產保存研究中心センター,國立台灣科技大學、國立科學博物館産業技術史資料情報センター,工學院大學建築系,200611月,32頁。

[10] 林幸慧,我看「百年滄桑~龜山水力發電所」,網址:http://blog.yam.com/localvoice/article/14521958(最後拜訪日期:97111

[11] 原碑文誤刻為「柬」,詳參註7網址。

[12] 詳參註9文。

[13] 網址:http://www.culture.tpc.gov.tw/_file/1141/SG/24640/D.html(最後拜訪日期:97111

[14] 臺北縣政府公報,97年冬字第1期,26頁。

[15] 詳參李建良,人性何在?尊嚴何價?──樂生人權的憲法重量,臺灣本土法學雜誌,86期,20069月, 1-2頁。

[16] 前揭文,頁1-2

[17] 李惠宗,一塊布幔的爭執──談行政組織上的形式合法性與實質正當性,月旦法學教室,57期,20077月,6-7頁。

[18] 前揭文,7頁。

[19] 97109大法官第1328次會議不受理決議,針對臺北市政府為古蹟指定事件,認「古蹟指定及廢止辦法」第七條第二項及「暫定古蹟條件及程序辦法」第八條第二項規定,有違背憲法第二十三條法律保留原則、第一百七十二條法律優位原則及憲法保障地方制度意旨、國民主權原則、垂直權力分立原則、輔助性原則等之疑義;又「臺北市市定古蹟指定及廢止審查辦法」第三條規定,與「古蹟指定及廢止辦法」第七條第二項、「暫定古蹟條件及程序辦法」第八條第二項規定,有無牴觸憲法之釋憲聲請案,決議為:

(一) 按地方制度法第三十條第五項規定:自治法規與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例有無牴觸發生疑義時,得聲請司法院解釋之;同法第七十五條第八項前段規定:第二項、第四項及第六項之自治事項有無違背憲法、法律、中央法規、縣規章發生疑義時,得聲請司法院解釋之。又中央或地方機關,聲請解釋憲法,須於其行使職權,適用憲法發生疑義,或因行使職權與其他機關之職權,發生適用憲法之爭議,或適用法律與命令發生有牴觸憲法之疑義者,始得為之;聲請解釋機關有上級機關者,其聲請應經由上級機關層轉,上級機關對於不合規定者,不得為之轉請,其應依職權予以解決者,亦同,司法院大法官審理案件法第五條第一項第一款及第九條分別定有明文。

(二) 本件聲請人因古蹟指定事件,認行政院文化建設委員會於中華民國九十六年十二月四日修正發布之「古蹟指定及廢止辦法」第七條第二項及「暫定古蹟條件及程序辦法」第八條第二項規定(下稱系爭文建會辦法之規定),限制地方行政機關之權限,違背憲法保障地方制度之意旨、國民主權原則、垂直權力分立原則、輔助性原則等,且逾越文化資產保存法第十四條第三項之授權範圍、違背地方制度法第十八條第四款第四目規定,與憲法第二十三條法律保留原則、第一百七十二條法律優位原則有違,依司法院大法官審理案件法第五條第一項第一款規定,聲請解釋;又聲請人於九十六年十二月四日訂定發布之「臺北市市定古蹟指定及廢止審查辦法」第三條規定(下稱系爭臺北市辦法之規定),經行政院以九十七年二月十四日院臺文字第九七○○○二三九四號函函告無效,聲請人就系爭臺北市辦法之規定與系爭文建會辦法之規定,有無牴觸發生疑義,依地方制度法第三十條第五項及第七十五條第八項規定,聲請解釋。惟查憲法第一百零八條第一項第二十款規定,有關文化之古籍、古物及古蹟之保存,由中央立法並執行之,或交由省縣執行之;且文化資產保存法第十四條第三項及第十七條第五項,就古蹟之指定基準、審查、廢止條件、程序、其他應遵行事項及暫定古蹟之條件、應踐行程序,均僅授權中央主管機關(即行政院文化建設委員會,同法第四條第一項參照)訂定辦法,在此範圍內,排除地方制度法第十八條第四款第四目規定之適用。系爭文建會辦法之規定,既係依據文化資產保存法第十四條第三項及第十七條第五項之授權而訂定,尚非專屬地方之自治事項,聲請人並無適用地方制度法第三十條第五項及第七十五條第八項規定聲請解釋之餘地,而根據司法院大法官審理案件法第五條第一項第一款聲請解釋時,依同法第九條規定,仍應經由上級機關層轉,俾使上級機關得儘速本於職權,先行與地方政府協商。是本件聲請核與地方制度法第三十條第五項、第七十五條第八項及司法院大法官審理案件法第九條規定不合,應不受理。

[20] 立法院公報,第九十四卷,第六期,院會紀錄,856-857頁。

[21] 林騰鷂,國立中正紀念堂之改名與暫定古蹟──依法行政原則與對物的一般處分,臺灣本土法學,96期,20077月,194-195頁。

[22] 陳敏,行政法總論,自版,96105版,330頁。

[23] 行政程序法第3條第1項:「行政機關為行政行為時,除法律另有規定外,應依本法規定為之。」

[24] 同註22書,789頁。

[25] 同註22書,788-789頁。

[26] 民國95310文中二字第0951103362號函。

[27] 立法院公報,第九十四卷,第六期,院會紀錄,857-858頁。陳學聖等委員認為最長不超過一年,洪秀柱等委員認為應於一定期限內呈報中央主管機關備查,陳麗惠等委員認為應於一年內審定之。

[28] 同註22書,789-792

[29] 如蘆洲秀才厝:「上個月兩度遭縱火的台北縣蘆洲市秀才厝,經縣府以暫定古蹟方式保護後,昨天凌晨又被地主之一的建商李芳玲涉嫌雇用怪手偷拆,古厝正身、洋房半毀。警方將李等三人依違反文資法函送法辦。」詳參拒列古蹟 建商夜拆秀才厝,聯合報,2008327